Kysymyksiä ja vastauksia kaivoslain uudistamisesta

Kaivoslain uudistuksen tavoitteena on parantaa kaivosten ympäristönsuojelua ja toimintaedellytyksiä. Lisäksi tavoitteena on vahvistaa kaivosten hyväksyttävyyttä paikallisesti, asianosaisten vaikutusmahdollisuuksia ja kaivoslain toiminnallisuuden parantaminen.

Lakiuudistus perustuu hallitusohjelmaan. Lisäksi huomioidaan OTT Petri Vihervuoren selvitys, jonka mukaan lainsäädännön toiminnallisuutta voidaan parantaa ja lisätä erilaisin säännöstarkistuksin. Lakimuutosten sisältö täsmentyy valmistelun edetessä.

Lainsäädäntöhankkeen aikana valmistellaan säännösehdotuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että jatkossa lupaa haettaessa kaikki hakuhetkellä tiedossa olevat teknistaloudellisesti hyödyntämiskelpoiset mineraalit, kuten uraani, luvitetaan yhdellä kertaa. Näiden ehdotusten valmistelua on edellytetty lausumassa, joka sisältyi valtioneuvoston päätökseen myöntää Terrafame Oy:lle lupa ydinenergialain mukaiseen kaivos- ja malminrikastustoimintaan (TEM/2019/121).

Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee kaivoslain uudistuksen yhteistyössä sidosryhmien kanssa vuoden 2020 aikana. Lakiuudistuksen tueksi on asetettu työryhmä, jossa on laaja edustus sidosryhmistä: ministeriöiden sekä lupa- ja valvontaviranomaisten ja ELY-keskusten lisäksi muun muassa Suomen Luonnonsuojeluliitto, Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät, Lapin liitto, Kuntaliitto, SAK ja MTK. Työryhmä kutsuu asiantuntijoita kuultaviksi kokouksiinsa. Lisäksi valmistelun aikana järjestetään kaksi kuulemistilaisuutta ja lausuntokierros. Tilaisuuksista ja lausuntokierroksesta viestitään avoimesti. Esitysluonnoksen lausuntokierros alkaa alustavan suunnitelman mukaan syyskuussa.

Lainvalmistelu toteutetaan avoimena ja osallistavana prosessina. Eri sidosryhmien on mahdollista kertoa prosessin aikana näkemyksensä useaan kertaan: työryhmässä, työryhmän kuulemisissa, lainvalmistelun kuulemistilaisuuksissa ja lausuntokierroksella. Viimeistelty lakiesitys annetaan hallituksen esityksenä eduskuntaan, jossa prosessiin kuuluvat eri valiokuntien käsittelyt, joihin valiokunnat voivat itse kutsua kuultaviksi parhaaksi katsomiaan tahoja.

Hallitusohjelmassa on useita kaivostoimintaan liittyviä kirjauksia. Osa kirjauksista kohdistuu työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluvaan kaivoslakiin, osa ympäristöministeriön toimialaan kuuluviin lakeihin, kuten luonnonsuojelulakiin, maankäyttö- ja rakennuslakiin, ympäristönsuojelulakiin ja eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annettuun lakiin. Lisäksi ympäristöministeriön toimialaan kuuluu ympäristövastuun toissijaisen rahoitusjärjestelmän uudistaminen. Verotukseen liittyvät kirjaukset kuuluvat valtiovarainministeriön toimialaan jakonkurssilainsäädäntö kuuluu oikeusministeriön toimialaan.

Työ- ja elinkeinoministeriössä käynnissä olevassa lainsäädäntöhankkeessa ei ole mahdollista tehdä muutoksia muihin kuin työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluviin lakeihin.

On mahdollista, että muiden ministeriöiden lainsäädäntöhankkeista aiheutuu muutostarpeita työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluviin lakeihin, kuten kaivoslakiin.

Kyseisessä oikeuskanslerin ratkaisussa (Dnro OKV/536/1/2019) oli kysymys työ- ja elinkeinoministeriön menettelystä sen jälkeen, kun eduskunta oli hyväksynyt Kanadan ja EU:n välisen vapaakauppasopimuksen (CETA) toukokuussa 2018. Samalla eduskunta edellytti, että hallitus eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriö välittömästi käynnistää kaivoslain uudistamisen arvioinnin ja tuo tarvittavat muutosesitykset eduskuntaan. Eduskunta edellytti, että muutokset voidaan saattaa voimaan saman vaalikauden aikana eli ennen vaalikauden päätöstä keväällä 2019.

Samalla eduskunta edellytti, että hallitus eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriö välittömästi käynnistää kaivoslain uudistamisen arvioinnin ja tuo tarvittavat muutosesitykset eduskuntaan. Eduskunta edellytti, että muutokset voidaan saattaa voimaan saman vaalikauden aikana eli ennen vaalikauden päätöstä keväällä 2019.

Ministeriö hankki arviointityön tueksi selvityksen CETA-sopimuksen aiheuttamista mahdollisista lainsäädännön kehittämistarpeista yksityiseltä asianajotoimistolta. Hankintalain näkökulmasta toimintaa ei ole moitittu, eikä oikeuskansleri ole pitänyt moitittavana sitä, että ministeriö hankki asiaa varten selvityksen ulkopuoliselta asiantuntevalta taholta.

Sen sijaan oikeuskanslerin ratkaisussa arvioitiin sitä, voiko ulkopuolisille syntyä ministeriön menettelyn vuoksi perustellusti epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan, kun otetaan huomioon se, että selvityksen tehneen asianajotoimiston asiakaskuntaan kuului kaivosyhtiötä.

Ratkaisussaan oikeuskansleri totesi muun muassa seuraavaa:

• Selvityksen hankkimista kaivosyhtiöitä edustaneelta asianajotoimistolta on pidettävä ongelmallisena riittävän monipuolisen ja myös ulkopuoliselle yleisölle puolueettomalta näyttävän tiedonsaannin kannalta.
• Ministeriön olisi ollut perusteltua täydentää selvitystä myös muilta tahoilta tai ministeriön virkavastuulla tekemällä arviolla.
• Ministeriön menettely on ollut omiaan synnyttämään ulkopuolisissa epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan.

Ministeriö suhtautuu oikeuskanslerin päätökseen vakavasti ja varmistaa, etteivät sen tulevat toimet jatkossa synnytä ulkopuolisissa perusteltuja epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan.

Viranomaisen puolueettomuus on kaiken virkatoiminnan keskiössä, niin myös tässä lainsäädäntöhankkeessa. Varmistaakseen, että työ- ja elinkeinoministeriön menettely ei synnytä ulkopuolisissa perusteltuja epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan, ministeriö on toteuttanut tai toteuttaa seuraavat konkreettiset toimenpiteet lainsäädäntöhankkeen osalta:

• Ministeriö on teettänyt laajan kaivoslainsäädännön arvioinnin keväällä 2019, jossa selvityshenkilönä toimi OTT Pekka Vihervuori. Selvitystä varten pyydettiin kommentteja yli 80 sidosryhmätaholta ja järjestettiin avoin kommentointimahdollisuus otakantaa.fi-internetsivustolla. Selvityksen keskeiset havainnot ovat olleet hallitusneuvottelijoiden käytettävissä kevään 2019 hallitusneuvotteluissa ja selvityksen loppuraporttia tullaan hyödyntämään työ- ja elinkeinoministeriössä kaivoslain kehittämishankkeessa.
• Työ- ja elinkeinoministeriössä käynnissä oleva kaivoslain kehittämistä koskeva lainsäädäntöhanke perustuu hallitusohjelmaan. Lainvalmistelu toteutetaan avoimena ja osallistavana prosessina. Lainsäädäntöhankkeen aikana kuullaan sidosryhmiä ja lainvalmistelu tehdään tutkittuun tietoon pohjautuen. Valmistelua tukemaan on perustettu työryhmä, jossa on edustettuina 18 eri sidosryhmää. Työryhmän asiantuntemusta täydentää työryhmän kokouksiin kuultavaksi kutsuttavat asiantuntijat.
• Valmistelutyön aikana järjestetään kaksi avointa kuulemistilaisuutta.
• Asiasta käydään saamelaiskäräjälain (974/1995) mukaiset neuvottelut.
• Ministeriö kiinnittää jatkossa kaivostoimialaan liittyvissä hankinnoissa huomiota siihen, että hankintamenettely ei synnytä ulkopuolisissa perusteltuja epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan. Hankintoja voidaan tehdä lainsäädäntöhankkeen aikana (esimerkiksi erilaiset selvitykset ja raportit).
• Ministeriö arvioi CETA-sopimuksen vaikutukset valmistelun yhteydessä sekä esityksen ilmastovaikutukset hallitusohjelman linjauksen mukaisesti.

Tavoite on antaa lakiesitys eduskunnalle joulukuussa vuonna 2020.

Työ- ja elinkeinoministeriö kutsui seuraavat tahot työryhmään:

• valtiovarainministeriö
• ympäristöministeriö
• maa- ja metsätalousministeriö
• saamelaiskäräjät
• maakunnat
• ELY-keskukset
• Pohjois-Suomen aluehallintovirasto
• Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes)
• Geologian tutkimuskeskus
• Paliskuntain yhdistys
• Suomen Kuntaliitto ry
• Kaivosteollisuus ry
• Suomen luonnonsuojeluliitto ry
• Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
• Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
• Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry
• Elinkeinoelämän keskusliitto EK

Jokaista työryhmään kutsuttua tahoa pyydettiin nimeämään edustajakseen sekä jäsen että varajäsen. Kaivosteollisuus ry:llä ei siten ole muita sidosryhmiä vahvempaa edustusta työryhmässä.

Selvyyden vuoksi todettakoon, että työryhmään kutsuttu Elinkeinoelämän keskusliitto EK pyysi jäsenliittoaan Teknologiateollisuus ry:tä nimeämään puolestaan edustajat työryhmään. Teknologiateollisuus ry  nimesi edustajiksi Pekka Suomelan, jäsen (Kaivosteollisuus ry:n toiminnanjohtaja) ja Janne Siikaluoman, varajäsen (AA Sakatti Mining Oy, päägeologi). Vakiintuneen käytännön mukaan jokainen työryhmään kutsuttu taho on vapaa nimeämään edustajansa työryhmään eikä ministeriön ole katsottu asialliseksi puuttua edustajien nimeämisiin.

Vakiintuneen käytännön mukaan valtioneuvostotason työryhmiin ei kutsuta alueellisia tai paikallisia edustajia, vaan niiden odotetaan tekevän yhteistyötä omia intressejään edustavien kansallisten järjestöjen kanssa. Paikallisia ja alueellisia erilaisia ympäristö- ja kaivosasioihin keskittyviä järjestöjä tai järjestäytymättömiä liikkeitä on kymmeniä. Tasapuolisuussyistä työryhmään ei voi valita vain yhtä näistä järjestöistä ja liikkeistä. Sen sijaan kiinnostuneilla kansalaisjärjestöillä on mahdollisuus vaikuttaa lainsäädäntöhankkeeseen esimerkiksi kuulemistilaisuuksissa. Kutsumme laajasti kansalaisjärjestöjä hankkeen kuulemistilaisuuksiin, jotka ovat kaikille avoimia.

Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloite on eduskunnassa käsiteltävänä. Kansalaisaloitteen sisältävä lakiehdotus voidaan säätää sellaisenaan tai muutettuna tai se voidaan hylätä. Kansalaisaloite voi myös johtaa eduskunnan antamaan lausumaan, jossa esimerkiksi edellytetään, että valtioneuvosto ryhtyy tietyssä asiassa lainvalmisteluun.

Vaikka kaivoslain uudistamisen työryhmä käsittelee samaa asiaa kuin kansalaisaloite, kyseessä ovat erilliset prosessit. Eduskunnassa käsiteltävänä oleva kansalaisaloite ei siis merkitse sitä, että sen tekijät tai allekirjoittajat osallistuisivat lainsäädäntöhankkeen työryhmään.