Kysymyksiä ja vastauksia kaivoslain uudistamisesta

Kaivoslain uudistuksen tavoitteena on parantaa kaivosten ympäristönsuojelua ja toimintaedellytyksiä. Lisäksi tavoitteena on vahvistaa kaivosten hyväksyttävyyttä paikallisesti, asianosaisten vaikutusmahdollisuuksia ja kaivoslain toiminnallisuuden parantaminen.

Lakiuudistus perustuu hallitusohjelmaan. Lisäksi huomioidaan OTT Pekka Vihervuoren selvitys, jonka mukaan lainsäädännön toiminnallisuutta voidaan parantaa ja lisätä erilaisin säännöstarkistuksin. Lakimuutosten sisältö täsmentyy valmistelun edetessä.

Lainsäädäntöhankkeen aikana valmistellaan säännösehdotuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että jatkossa lupaa haettaessa kaikki hakuhetkellä tiedossa olevat teknistaloudellisesti hyödyntämiskelpoiset mineraalit, kuten uraani, luvitetaan yhdellä kertaa. Näiden ehdotusten valmistelua on edellytetty lausumassa, joka sisältyi valtioneuvoston päätökseen myöntää Terrafame Oy:lle lupa ydinenergialain mukaiseen kaivos- ja malminrikastustoimintaan (TEM/2019/121).

Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee kaivoslain uudistuksen yhteistyössä sidosryhmien kanssa vuosien 2020–2021 aikana. Lakiuudistuksen tueksi on asetettu työryhmä, jossa on laaja edustus sidosryhmistä: ministeriöiden sekä lupa- ja valvontaviranomaisten ja ELY-keskusten lisäksi muun muassa Suomen Luonnonsuojeluliitto, Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät, Lapin liitto, Kuntaliitto, SAK ja MTK. Työryhmä kutsuu asiantuntijoita kuultaviksi kokouksiinsa. Lisäksi valmistelun aikana järjestetään kuulemistilaisuuksia ja lausuntokierros. Tilaisuuksista ja lausuntokierroksesta viestitään avoimesti. Esitysluonnoksen lausuntokierros alkaa alustavan suunnitelman mukaan syyskuussa 2021.

Lainvalmistelu toteutetaan avoimena ja osallistavana prosessina. Eri sidosryhmien on mahdollista kertoa prosessin aikana näkemyksensä useaan kertaan: työryhmässä, työryhmän kuulemisissa, lainvalmistelun kuulemistilaisuuksissa ja lausuntokierroksella. Viimeistelty lakiesitys annetaan hallituksen esityksenä eduskuntaan, jossa prosessiin kuuluvat eri valiokuntien käsittelyt, joihin valiokunnat voivat itse kutsua kuultaviksi parhaaksi katsomiaan tahoja.

Hallitusohjelmassa on useita kaivostoimintaan liittyviä kirjauksia. Osa kirjauksista kohdistuu työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluvaan kaivoslakiin, osa ympäristöministeriön toimialaan kuuluviin lakeihin, kuten luonnonsuojelulakiin, maankäyttö- ja rakennuslakiin, ympäristönsuojelulakiin ja eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annettuun lakiin. Lisäksi ympäristöministeriön toimialaan kuuluu ympäristövastuun toissijaisen rahoitusjärjestelmän uudistaminen. Verotukseen liittyvät kirjaukset kuuluvat valtiovarainministeriön toimialaan jakonkurssilainsäädäntö kuuluu oikeusministeriön toimialaan.

Työ- ja elinkeinoministeriössä käynnissä olevassa lainsäädäntöhankkeessa ei ole mahdollista tehdä muutoksia muihin kuin työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluviin lakeihin.

On mahdollista, että muiden ministeriöiden lainsäädäntöhankkeista aiheutuu muutostarpeita työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluviin lakeihin, kuten kaivoslakiin.

Kyseisessä oikeuskanslerin ratkaisussa (Dnro OKV/536/1/2019) oli kysymys työ- ja elinkeinoministeriön menettelystä sen jälkeen, kun eduskunta oli hyväksynyt Kanadan ja EU:n välisen vapaakauppasopimuksen (CETA) toukokuussa 2018. Samalla eduskunta edellytti, että hallitus eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriö välittömästi käynnistää kaivoslain uudistamisen arvioinnin ja tuo tarvittavat muutosesitykset eduskuntaan. Eduskunta edellytti, että muutokset voidaan saattaa voimaan saman vaalikauden aikana eli ennen vaalikauden päätöstä keväällä 2019.

Samalla eduskunta edellytti, että hallitus eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriö välittömästi käynnistää kaivoslain uudistamisen arvioinnin ja tuo tarvittavat muutosesitykset eduskuntaan. Eduskunta edellytti, että muutokset voidaan saattaa voimaan saman vaalikauden aikana eli ennen vaalikauden päätöstä keväällä 2019.

Ministeriö hankki arviointityön tueksi selvityksen CETA-sopimuksen aiheuttamista mahdollisista lainsäädännön kehittämistarpeista yksityiseltä asianajotoimistolta. Hankintalain näkökulmasta toimintaa ei ole moitittu, eikä oikeuskansleri ole pitänyt moitittavana sitä, että ministeriö hankki asiaa varten selvityksen ulkopuoliselta asiantuntevalta taholta.

Sen sijaan oikeuskanslerin ratkaisussa arvioitiin sitä, voiko ulkopuolisille syntyä ministeriön menettelyn vuoksi perustellusti epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan, kun otetaan huomioon se, että selvityksen tehneen asianajotoimiston asiakaskuntaan kuului kaivosyhtiötä.

Ratkaisussaan oikeuskansleri totesi muun muassa seuraavaa:

• Selvityksen hankkimista kaivosyhtiöitä edustaneelta asianajotoimistolta on pidettävä ongelmallisena riittävän monipuolisen ja myös ulkopuoliselle yleisölle puolueettomalta näyttävän tiedonsaannin kannalta.
• Ministeriön olisi ollut perusteltua täydentää selvitystä myös muilta tahoilta tai ministeriön virkavastuulla tekemällä arviolla.
• Ministeriön menettely on ollut omiaan synnyttämään ulkopuolisissa epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan.

Ministeriö suhtautuu oikeuskanslerin päätökseen vakavasti ja varmistaa, etteivät sen tulevat toimet jatkossa synnytä ulkopuolisissa perusteltuja epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan.

Viranomaisen puolueettomuus on kaiken virkatoiminnan keskiössä, niin myös tässä lainsäädäntöhankkeessa. Varmistaakseen, että työ- ja elinkeinoministeriön menettely ei synnytä ulkopuolisissa perusteltuja epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan, ministeriö on toteuttanut tai toteuttaa seuraavat konkreettiset toimenpiteet lainsäädäntöhankkeen osalta:

• Ministeriö on teettänyt laajan kaivoslainsäädännön arvioinnin keväällä 2019, jossa selvityshenkilönä toimi OTT Pekka Vihervuori. Selvitystä varten pyydettiin kommentteja yli 80 sidosryhmätaholta ja järjestettiin avoin kommentointimahdollisuus otakantaa.fi-internetsivustolla. Selvityksen keskeiset havainnot ovat olleet hallitusneuvottelijoiden käytettävissä kevään 2019 hallitusneuvotteluissa ja selvityksen loppuraporttia tullaan hyödyntämään työ- ja elinkeinoministeriössä kaivoslain kehittämishankkeessa.
• Työ- ja elinkeinoministeriössä käynnissä oleva kaivoslain kehittämistä koskeva lainsäädäntöhanke perustuu hallitusohjelmaan. Lainvalmistelu toteutetaan avoimena ja osallistavana prosessina. Lainsäädäntöhankkeen aikana kuullaan sidosryhmiä ja lainvalmistelu tehdään tutkittuun tietoon pohjautuen. Valmistelua tukemaan on perustettu työryhmä, jossa on edustettuina 18 eri sidosryhmää. Työryhmän asiantuntemusta täydentää työryhmän kokouksiin kuultavaksi kutsuttavat asiantuntijat.
• Valmistelutyön aikana järjestetään avoimia kuulemistilaisuuksia.
• Asiasta käydään saamelaiskäräjälain (974/1995) mukaiset neuvottelut.
• Ministeriö kiinnittää jatkossa kaivostoimialaan liittyvissä hankinnoissa huomiota siihen, että hankintamenettely ei synnytä ulkopuolisissa perusteltuja epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan. Hankintoja voidaan tehdä lainsäädäntöhankkeen aikana (esimerkiksi erilaiset selvitykset ja raportit).
• Ministeriö arvioi CETA-sopimuksen vaikutukset valmistelun yhteydessä sekä esityksen ilmastovaikutukset hallitusohjelman linjauksen mukaisesti.

Tavoite on antaa lakiesitys eduskunnalle joulukuussa vuonna 2021.

Työ- ja elinkeinoministeriö kutsui seuraavat tahot työryhmään:

• valtiovarainministeriö
• ympäristöministeriö
• maa- ja metsätalousministeriö
• saamelaiskäräjät
• maakunnat
• ELY-keskukset
• Pohjois-Suomen aluehallintovirasto
• Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes)
• Geologian tutkimuskeskus
• Paliskuntain yhdistys
• Suomen Kuntaliitto ry
• Kaivosteollisuus ry
• Suomen luonnonsuojeluliitto ry
• Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
• Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
• Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry
• Elinkeinoelämän keskusliitto EK

Jokaista työryhmään kutsuttua tahoa pyydettiin nimeämään edustajakseen sekä jäsen että varajäsen. Kaivosteollisuus ry:llä ei siten ole muita sidosryhmiä vahvempaa edustusta työryhmässä.

Selvyyden vuoksi todettakoon, että työryhmään kutsuttu Elinkeinoelämän keskusliitto EK pyysi jäsenliittoaan Teknologiateollisuus ry:tä nimeämään puolestaan edustajat työryhmään. Teknologiateollisuus ry  nimesi edustajiksi Pekka Suomelan, jäsen (Kaivosteollisuus ry:n toiminnanjohtaja) ja Janne Siikaluoman, varajäsen (AA Sakatti Mining Oy, päägeologi). Vakiintuneen käytännön mukaan jokainen työryhmään kutsuttu taho on vapaa nimeämään edustajansa työryhmään eikä ministeriön ole katsottu asialliseksi puuttua edustajien nimeämisiin.

Vakiintuneen käytännön mukaan valtioneuvostotason työryhmiin ei kutsuta alueellisia tai paikallisia edustajia, vaan niiden odotetaan tekevän yhteistyötä omia intressejään edustavien kansallisten järjestöjen kanssa. Paikallisia ja alueellisia erilaisia ympäristö- ja kaivosasioihin keskittyviä järjestöjä tai järjestäytymättömiä liikkeitä on kymmeniä. Tasapuolisuussyistä työryhmään ei voi valita vain yhtä näistä järjestöistä ja liikkeistä. Sen sijaan kiinnostuneilla kansalaisjärjestöillä on mahdollisuus vaikuttaa lainsäädäntöhankkeeseen esimerkiksi kuulemistilaisuuksissa. Kutsumme laajasti kansalaisjärjestöjä hankkeen kuulemistilaisuuksiin, jotka ovat kaikille avoimia.

Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloiteen (KAA7/2019) käsittely on päättynyt eduskunnassa 16.10.2020. Kansalaisaloite hylättiin, mutta eduskunnan kirjelmä linjasi, miten aloite ja sen sisältö sekä talousvaliokunnan muodostamat näkemykset tulee huomioida valtioneuvoston lakihankkeissa.

Kaivoslain uudistamishankkeen aikataulun pidentäminen vuodella perustuu eduskunnan kansalaisaloitteesta antamaan kirjelmään, jossaedellytettiin, että intressivertailumekanismi tulee selvittää jo käynnissäolevan lainsäädäntöhankkeen yhteydessä.

Intressivertailulla tarkoitetaan kaivoshankkeen hyötyjen ja haittojen punnintaa, jonka perusteella kaivostoiminnan lupia harkittaisiin. Intressivertailun käyttöönotto kaivosluvissa olisi merkittävä muutos. Kaivoslain uudistamista tukeva työryhmä katsoi, että lisäaika lakiuudistuksessa on tarpeen, jotta intressivertailu voidaan selvittää kattavasti ja selvityksen tulokset ottaa mukaan työhön. Intressivertailun sisältöä, laajuutta ja vaikutuksia lupasääntelyyn selvitetään valtioneuvoston tutkimus- ja selvityshankkeella, joka valmistuu vuoden 2022 alussa. Tutkijoiden havainnot tulevat lainsäädäntöhankeen käytettäväksi jo aikaisemmassa vaiheessa.

Kaivoslain mukaiset varaukset ovat herättäneet voimakasta keskustelua eri puolilla maata. Nykyisin kaivoslain mukaan yrityksen on mahdollista varata tietty alue kahdeksi vuodeksi. Tänä aikana varauksen haltijalla on yksinoikeus valmistella alueelle malminetsintälupahakemus. Varaus ei vielä anna oikeutta malminetsintätoimiin alueella. Tämä varausmenettely on aiheuttanut huolta paikallisissa maanomistajissa ja yrittäjissä.

Ministeriö päätti teettää selvityksen kaivoslain mukaisen varausmekanismin merkityksestä ja vaikutuksesta sekä siitä, miten mekanismia voisi kehittää. Selvityksessä tarkastellaan yhtenä vaihtoehtona myös varausmekanismin poistamista ja sen vaikutuksia. Lisäksi selvityksessä tarkastellaan käytäntöjä verrokkimaissa.

Tietotarpeen kuvaus julkaistiin Tarjouspalvelu-portaalissa, ja tarjousaikaa oli kolme viikkoa. Tänä aikana saatiin vain yksi tarjous. Tämä tarjous täytti tietotarpeen kuvauksen yhteydessä tarjoukselle ja tarjoajalle asetetut edellytykset, joten tarjous hyväksyttiin. Selvityksen toteuttaa Hannes Snellman asianajotoimisto.

Eduskunta edellytti Kaivoslaki Nyt -kansalaisaloitteesta (KAA7/2019) antamassaan kirjelmässä, että käynnissä olevan kaivoslakihankkeen yhteydessä tulee selvittää myös intressivertailumekanismin käyttöönottoa. Intressivertailulla tarkoitetaan kaivoshankkeen hyötyjen ja haittojen punnintaa, jonka perusteella kaivostoiminnan lupia harkittaisiin.

Tällä hetkellä kaivoslaissa ei ole varsinaista intressivertailua, vaan sääntely rakentuu oikeusharkinnan varaan ja kaivoslupien myöntämisessä on keskeistä niin kutsuttujen ehdottomien esteiden tarkastelu. Tämä tarkoittaa, että kaivoslakiin on kirjattu, mitkä seikat estävät luvan myöntämisen. Mikäli tällaisia esteitä ei ole ja luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät, täytyy lupa myöntää. Jos taas ehdottomia esteitä on, lupaa ei saa myöntää.

Intressivertailun käyttöönotto kaivosluvissa olisi merkittävä muutos, joka edellyttää selvitystä toteuttamisvaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista. Selvitys toteutetaan osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoimintaa.

Selvitys intressivertailusta päätettiin toteuttaa valtioneuvoston kanslian koordinoimana valtioneuvoston yhteisenä tutkimushankkeena. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta tuottaa tutkittua tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toimintakäytäntöjen tueksi.

Näiden tutkimushankkeiden tutkimuskysymykset valmistellaan eri ministeriöiden yhteistyönä, jonka jälkeen valtioneuvoston tutkimus-, ennakointi-, arviointi- ja selvitystoimintaa koordinoiva työryhmä tekee valtioneuvoston kanslialle esityksen valtioneuvoston päätöksentekoa tukevaksi selvitys- ja tutkimussuunnitelmaksi. Työryhmä myös koordinoi ja seuraa selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa ja tavoitteiden toteutumista.

Valtioneuvoston kanslia julkaisee julkiset tarjouspyynnöt hankkeista. Erilaisilla organisaatioilla on mahdollisuus koota konsortio ja tehdä tarjous tietotarpeisiin vastaavaksi tutkimussuunnitelmaksi. Tutkimussuunnitelmassa tulee esitellä, millä menetelmillä tarvittavaa tietoa kerätään,  miten tietoa työstetään,  missä muodossa tulokset esitellään ja mikä on hankkeen aikataulu. Myös konsortion jäsenten osaamistaustat sekä työpanokset tutkimuskokonaisuudessa esitellään suunnitelmassa. Tutkimussuunnitelmat arvioidaan valtioneuvoston tutkimus- ja selvityshankkeiden yhteisten kriteerien (relevanssi ja hyödynnettävyys, hankkeen laatu, hankkeen toteuttajien asiantuntijuus ja resurssien riittävyys sekä viestintä ja tiedonhallinta) perusteella eri ministeriöiden edustajista koostuvan kunkin tutkimushankkeen arviointi- ja ohjausryhmän jäsenten toimesta. Korkeimmat yhteispisteet saanut konsortio valitaan hankkeen toteuttajaksi. 

Tämän valintaprosessin perusteella selvityksen tekijöiksi valikoituivat Ramboll Finland Oy, Geologian tutkimuskeskus GTK sekä Lakiasiaintoimisto - law office Aimo Guttorm.

Lisätietoja:

Valtioneuvoston kanslia: Intressivertailu kaivoslupaprosessin osana

Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan määrärahojen haku