Reform av upphandlingslagen

När staten, kommunerna eller välfärdsområdena köper varor, tjänster eller entreprenader är det fråga om offentlig upphandling. Eftersom inköpen görs med skattemedel regleras de av exakta lagar och regler. Målet är att säkerställa att de offentliga medlen används så effektivt som möjligt och att alla företag har lika möjligheter att erbjuda sina produkter och tjänster.

Lagen om offentlig upphandling och koncession, dvs. den så kallade upphandlingslagen, reglerar förfarandet vid offentlig upphandling. Målet är att trygga öppenhet, jämlikhet och effektiv konkurrens. På så sätt används de offentliga medlen på ett effektivt och ansvarsfullt sätt och marknaden fungerar.

Upphandlingslagen tillämpas på upphandlingar som uppgår till nationella tröskelvärden, dvs. minst 60 000 euro. Tröskelvärdet är det eurobelopp som när den överskrids ska offentlig upphandling konkurrensutsättas. 

Om upphandlingen understiger tröskelvärdet, dvs. det är fråga om en liten upphandling, tillämpas inte upphandlingslagen på upphandlingen. Den offentliga upphandlingen kan då göras friare. Vid upphandlingen ska dock aktörens eventuella egna upphandlingsregler iakttas samt säkerställas att anbudsgivarna bemöts jämlikt och att icke-diskriminering förverkligas.

Tröskelvärdet är det eurobelopp som när den överskrids ska offentlig upphandling konkurrensutsättas. De nationella tröskelvärdena har fastställts i Finland och de är lägre än EU-tröskelvärdena. EU-tröskelvärdena baserar sig på EU:s upphandlingsdirektiv. Kommissionen ska vartannat år justera tröskelvärdena i euro. Den senaste justeringen gjordes i början av 2026.

Tröskelvärdena på arbets- och näringsministeriets webbplats

Den upphandlande enheten är en aktör som gör offentlig upphandling. Sådana kan vara till exempel staten, en kommun eller stad, ett välfärdsområde eller ett bolag som ägs av en ovannämnd aktör. De upphandlande enheterna räknas upp i upphandlingslagen.

Den anknutna enheten, dvs. in-house-bolaget, är ett bolag som ägs av den upphandlande enheten och av vilket den upphandlande enheten kan göra inköp utan konkurrensutsättning. Samkommuner kan också vara anknutna enheter.

Upphandlingslagen innehåller begränsningar för anknutna enheter bland annat i fråga om bestämmande inflytande och affärsverksamhet som riktar sig till andra än ägare. Nu föreslår regeringen att den upphandlande enheten i fortsättningen dessutom ska äga minst 10 procent av den anknutna enheten för att den upphandlande enheten ska kunna köpa tjänster av den anknutna enheten utan konkurrensutsättning.

Vid marknadsmarknadsundersökningen informerar den upphandlande enhet som genomför upphandlingen marknaden om sitt upphandlingsbehov samt utreder marknadens potential samt möjligheter och åsikter om genomförandet av föremålet för upphandlingen och konkurrensutsättningen. Marknadsundersökningen stöder beredningen av upphandlingen och erbjuder den som genomför upphandlingen information.

Anbudsförfaranden vid offentlig upphandling är öppna för alla företag och sammanslutningar. 

Den upphandlande enheten kan i anbudsförfrågan ställa minimikrav på sin kommande avtalspartner. Den upphandlande enheten ska samtidigt säkerställa proportionaliteten samt att förutsättningarna för likabehandling och icke-diskriminering av anbudsgivare uppfylls.

Finansministeriet bedömer att de offentliga upphandlingarna i Finland uppgår till cirka 38 miljarder euro per år.

Offentliga upphandlingar görs för cirka 38 miljarder euro per år, men konkurrensen inom offentlig upphandling är relativt liten. Syftet med ändringen är besparingar och effektivitet vid offentlig upphandling samt bättre kvalitet vid offentlig upphandling. Genom ändringen förbättras företagens möjligheter att delta i offentliga anbudsförfaranden, vilket ökar antalet anbud och konkurrensen samt förbättrar marknadens funktion.

• Utgångspunkten är att konkurrensen ska förnyas om det vid konkurrensutsättning som överstiger EU-tröskelvärdet har kommit in endast ett anbud i ett öppet förfarande.
• Marknadsundersökningen ska uppmuntras för att företagen ska ha bättre möjligheter att delta i anbudsförfaranden och de upphandlande enheterna ska få nyttig information för beredningen av anbudsförfarandet. 
• Upphandlingen ska i regel delas upp i delar för att mindre företag ska ha större möjligheter att delta i tävlingar.

Fördelarna med ökad konkurrens uppstår inte genast. Reformen medför förändringskostnader på kort sikt, men enligt bedömningar medför konkurrensen fördelar på längre sikt.

De ändringar som gäller anknutna enheter orsakar enligt bedömningar förändringskostnader av engångsnatur, som bland annat består av uppsägning av ett tidigare kontrakt, åtgärder i anslutning till ingående av ett nytt kontrakt samt kostnader i anslutning till ibruktagande av en tjänst eller produkt.

De ändringar som föreslås i planeringen av upphandlingarna medför för sin del bland annat administrativa kostnader för de upphandlande enheterna.

Som motvikt till detta medför reformen på medellång sikt kostnadsbesparingar för statsfinanserna samt mer omfattande fördelar för samhällsekonomin och skattebetalarna genom en fungerande konkurrens och ett ökat utnyttjande av marknaden.

Den marknadsundersökning som görs före upphandlingen stöder den som sköter konkurrensutsättningen vid beredningen av upphandlingen. Den kan också ge dem som deltar i konkurrensutsättningen förhandsinformation om planeringen av upphandlingen och om den upphandlande enhetens behov, såsom föremålet för upphandlingen, avtalsvillkoren eller sättet för konkurrensutsättningen. 

Marknadsundersökningen ger också företagen möjlighet att erbjuda de upphandlande enheterna information och kompetens till exempel om sättet och möjligheterna att genomföra upphandlingen. Marknadsundersökningen kan bidra till bättre upphandlingar och ökad konkurrens, eftersom utbudet och kompetensen på marknaden bättre kan beaktas vid planeringen av upphandlingen.

Marknadsundersökningen ska uppmuntras, men den ska inte heller i fortsättningen vara obligatorisk. Om en marknadsundersökning har gjorts behöver konkurrensutsättningen inte förnyas, även om det har kommit in endast ett anbud. Genom marknadsundersökningen kan man dessutom undvika besvär över att upphandlingen inte delats upp. Vid upphandling som överstiger 10 miljoner euro ska det dessutom göras en analys av produktionssättet.

Upphandlingsförfarandet ska i fortsättningen avbrytas, om endast ett anbud har lämnats i ett öppet anbudsförfarande som överstiger EU-tröskelvärdena. Om den upphandlande enheten fortfarande vill köpa den vara eller tjänst som den behöver utifrån, ska ett nytt anbudsförfarande ordnas. Anbudsförfarandet behöver förnyas endast en gång.

Om en marknadsundersökning har gjorts eller upphandlingen har delats upp i delar, behöver anbudsförfarandet inte avbrytas även om det finns endast ett anbud.
 

I fortsättningen ska anbudsförfarandet avbrytas om det finns endast ett anbud. Förfarandet behöver dock inte förnyas mer än en gång. Om en marknadsundersökning har gjorts behöver anbudsförfarandet inte avbrytas, även om det har kommit in endast ett anbud.

En uppdelning av upphandlingen i delar underlättar i synnerhet mindre företags deltagande i konkurrensutsättningar. Syftet med reformen är att öka små och medelstora företags möjligheter att delta i offentlig upphandling.

I vissa undantagsfall behöver upphandlingen dock inte delas upp i delar.

Ändringarna syftar till att öka konkurrensen och utnyttjandet av marknaden. De kräver att organisationer inom den offentliga sektorn ändrar sin praxis och ökar sin kompetensnivå.

Ansvaret för att utveckla upphandlingarna och öka upphandlingskompetensen vilar i första hand på de upphandlande enheterna. Upphandlingskompetensen och utvecklingen av upphandlingarna främjas dock också på statens vägnar på olika sätt. Arbets- och näringsministeriet finansierar juridisk upphandlingsrådgivning för både upphandlande enheter och anbudsgivare. Anslaget för rådgivning för 2026 har höjts till 700 000 euro (400 000 euro 2024).  Upphandlingskompetensen utvecklas också inom ramen för åtgärdsprogrammet för verkningsfull offentlig upphandling.

Bestämmelserna om anknutna enheter skärps för att öka konkurrensen och säkerställa en fungerande marknad. Den upphandlande enheten ska äga minst 10 procent av en anknuten enhet i form av ett bolag.

Vissa kontrakt som ingåtts med anknutna enheter i anslutning till hälso- och sjukvårdstjänster kan utnyttjas en längre tid. 

Det finns några undantag från ägarkravet för anknutna enheter. Ägarkravet på tio procent gäller inte små anknutna enheter som sköter lagstadgade uppgifter, såsom bibliotek, och inte heller vattentjänstverk. Avsikten är att föreskriva om ett undantag som gäller avfallshanteringen som en del av den reform av avfallslagen som är under beredning.

Det ska i fortsättningen vara möjligt att avvika från bestämmelserna om anknutna enheter i upphandlingslagen, om det i en speciallag för en viss bransch föreskrivs om avvikelse.

Ja. De anknutna enheterna har haft en skyddad ställning på marknaden. De producerar tjänster för den offentliga sektorn utan konkurrenstryck och företagarrisk, men samtidigt kan de också sälja tjänster i liten utsträckning till den privata marknaden.

Offentligt ägda anknutna enheter, dvs. inhouse-bolag, har under de senaste åren blivit vanligare inom kommunerna och välfärdsområdena. In house-bolagen är i bästa fall en flexibel och effektiv del av den offentliga förvaltningen. De kan dock ha blivit ett problem i situationer där en sådan aktör inom den offentliga sektorn konkurrerar med företag som är verksamma med företagarrisk på samma marknad. En omfattande användning av anknutna enheter kan också försvåra uppkomsten av en marknad.

Syftet med ändringarna är att förbättra den offentliga sektorns effektivitet, den regionala livskraften och förutsättningarna för företagande.

Ja, på vissa villkor. Det ska fortfarande vara möjligt att anlita en anknuten enhet när kraven på ägande, bestämmande inflytande och den anknutna enhetens försäljning till utomstående uppfylls.

Det finns också i fortsättningen många olika alternativ för att tillgodose de upphandlande enheternas behov. Utöver anbudsförfaranden kan upphandlingar fortfarande göras hos anknutna enheter på vissa villkor. 

Kommunerna och välfärdsområdena kan också göra gemensamma upphandlingar och skapa upphandlingsringar. Där använder sig flera offentliga aktörer av samma konkurrensutsättning och upphandling.

Bestämmelserna om anknutna enheter innehåller vissa undantag.

• De kontrakt som ingåtts med anknutna enheter inom hälso- och sjukvårdstjänsterna kan utnyttjas under en längre övergångsperiod. 
• Det föreslås några undantag från ägarkravet för anknutna enheter. Ägarkravet ska inte gälla små anknutna enheter som sköter lagstadgade uppgifter, såsom bibliotek eller vattentjänstverk. Avsikten är att föreskriva om ett undantag som gäller avfallshanteringen som en del av den reform av avfallslagen som är under beredning.

Kommunerna och välfärdsområdena kan bli tvungna att uppdatera en del av sina rutiner. Detta kan medföra kostnader särskilt i initialskedet, men besparingarna uppstår på längre sikt. Kommunerna har även i fortsättningen olika alternativ för att skaffa de varor och tjänster som de behöver.

Ändringarna förbättrar små och medelstora företags möjligheter att delta i anbudsförfaranden. Dessutom är marknadens funktion till nytta för dem som helhet.

Lagförslaget ändrar inte gränserna för anknutna enheters försäljning till utomstående.

Om den anknutna enheten inte uppfyller kravet på ägande, kan ändringen ha konsekvenser för tidigare ingångna kontrakt och de upphandlande enheternas möjligheter att utnyttja dem. Övergångsperioden för reformen gör det möjligt att utnyttja ett kontrakt som ingåtts med en anknuten enhet en längre tid.

Cybersäkerheten säkerställs genom tillräckligt långa övergångsperioder enligt propositionen. Det är möjligt att förlänga giltighetstiden för kritiska kontrakt efter en allmän övergångsperiod. De upphandlande enheterna behöver dessutom tillräcklig kompetens och förståelse för både föremålet för upphandlingen och själva konkurrensutsättningen.

I regel finns de cybersäkerhetstjänster som anknutna enheter producerar tillgängliga på marknaden redan i nuläget. Till exempel gemensam upphandling kan även i fortsättningen utnyttjas för att skaffa tjänster.

I motiveringen till upphandlingslagen förtydligas att en anknuten enhet kan göra upphandlingar hos sin ägares andra anknutna enhet endast om det är fråga om anknutna enheter som en upphandlande enhet har bestämmande inflytande över. Enligt tolkningen av direktivet och rättspraxis är sådan direktupphandling mellan systerbolag inte möjlig om de anknutna enheterna har flera ägare.

EU-domstolen meddelade den 15 januari 2026 ett avgörande som ändrar den etablerade tolkningen av anknutna enheters försäljning till utomstående. I fråga om gränsen för anknutna enheters försäljning till utomstående räknas i fortsättningen ihop anknutna enheters egen försäljning till utomstående samt försäljningen till utomstående av bolag som hör till deras koncern.

Tidigare har man i Finland tolkat att verksamhet på marknadsvillkor kan separeras till ett separat dotterbolag, vilket innebär att den inte påverkar moderbolagets ställning som anknuten enhet. Den nya domen förbjuder detta arrangemang.

Avgörandet börjar tillämpas omedelbart och innehåller ingen övergångsperiod. I fråga om ställningen som anknuten enhet har avgörandet redan avbrutit kommunernas avfallsanläggningar. Konsekvenserna av avgörandet granskas vid miljöministeriet som en del av reformen av avfallslagen.

Ändringarna avses träda i kraft så snart som möjligt efter att propositionen har behandlats av riksdagen. För reformerna av upphandlingslagen har det i regeringens proposition fastställts en övergångsperiod för såväl beredningen av upphandlingar som iakttagandet av nya kontrakt och av begränsningen i fråga om ägande. Avsikten är att ändringarna i huvudsak ska träda i kraft sommaren 2027.

Eftersom det tar tid att konkurrensutsätta och ingå nya kontrakt, ska kravet på ägande göras mer flexibelt. På detta sätt kan kontinuiteten i tjänsterna tryggas.

• Nya kontrakt kan ingås under en begränsad tid på gamla villkor, men de kan gälla endast en kort tid åt gången.
• Kravet på minimiinnehav: Huvudregeln om innehav på 10 procent träder i kraft efter övergångsperioden. Därefter ska de upphandlande enheterna antingen öka sin ägarandel, avstå från att använda bolaget eller konkurrensutsätta upphandlingarna på marknaden. Den upphandlande enheten kan producera tjänsten som egen produktion.
• Särskild tidsplan för hälso- och IKT-tjänsterna: På direkta hälso- och sjukvårdstjänster och kritiska informationssystem tillämpas en längre övergångsperiod.
• Tryggande av kritiska kontrakt: Om ett avbrytande av kontraktet skulle medföra oskäliga risker eller konsekvenser (t.ex. patientsäkerhet), kan befintliga kontrakt utnyttjas en längre tid. Detta förutsätter en anmälan till Statskontoret.
• Permanenta undantag: Ägarkravet ska inte gälla små anknutna enheter som sköter lagstadgade uppgifter, såsom bibliotek, vattentjänstverk eller avfallshantering.

Justitiekanslersämbetet har till uppgift att på förhand granska de framställningar och andra handlingar som ska föredras för statsrådet och presidenten. Justitiekanslern har föreslagit preciseringar i lagförslaget som gäller kommunernas självstyrelse och som krävde extra tid för att kunna genomföras omsorgsfullt. Justitiekanslern har således utfört sin arbetsuppgift för att säkerställa kvaliteten på propositionen.

Ministeriet har gjort ändringar i utkastet utifrån justitiekanslerns kommentarer. Ändringsförslagets som gäller ägande i anknutna enheter, förhållande till grundlagen, i synnerhet till den kommunala självstyrelsen, har kompletterats. Ytterligare har avsnittet om lagstiftningsordningen kompletterats och regeringens ståndpunkt om ändamålsenligheten i grundlagsutskottets utlåtande har framlagts.

Ändringen bedöms inte riskera kommunernas självstyrelse, utan bara ställa specialvillkor för att anlita anknutna enheter. Propositionen bedöms ha olika konsekvenser beroende på kommunernas storlek.

I upphandlingslagen föreslås en möjlighet till flexibilitet i fråga om kontrakt i situationer där det annars kan uppstå oskäliga situationer. Dessutom ger övergångsperioderna för ändringarna tid för anpassning av verksamheten, ökning av ägarandelarna och beredning av konkurrensutsättningarna. 

Efter lagens ikraftträdande kan kontrakt som ingåtts med anknutna enheter fortfarande utnyttjas och nya kontrakt för ett år ingås med anknutna enheter. Dessutom kan kontrakt mellan anknutna enheter som producerar hälso- och sjukvårdstjänster utnyttjas ännu längre. 

Om uppsägning av ett kontrakt i förtid medför oskäliga följder för den upphandlande enheten eller om uppsägning av kontraktet är förenad med betydande ekonomiska eller andra risker, kan den upphandlande enheten tillämpa befintliga kontrakt som den ingått med en anknuten enhet till och med den 30 juni 2030.

Eftersom många små kommuner sköter vatten- och avfallshanteringen i gemensamma bolag med små ägarandelar, är dessa skyddade genom undantagsbestämmelser. Kravet på tio procents innehav gäller inte vattentjänstverk och avfallshantering.

Det var fråga om ett mänskligt misstag vid beredningen av utkastet. Misstaget åtgärdades genast när det upptäcktes.