Hankintalain uudistus

Kun valtio, kunnat tai hyvinvointialueet ostavat tavaroita, palveluita tai urakoita, kyse on julkisista hankinnoista. Koska ostot tehdään verorahoilla, niitä säätelevät tarkat lait ja säännöt. Tavoitteena on varmistaa, että julkiset varat käytetään mahdollisimman tehokkaasti ja että kaikilla yrityksillä on tasapuolinen mahdollisuus tarjota tuotteitaan ja palveluitaan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettu laki eli niin kutsuttu hankintalaki säätelee menettelyä, miten julkisia hankintoja tehdään. Tavoitteena on turvata avoimuus, tasapuolisuus ja tehokas kilpailu. Näin julkisia varoja käytetään tehokkaasti ja vastuullisesti ja markkinat toimivat.

Hankintalakia sovelletaan kansallisten kynnysarvojen suuruisiin, eli vähintään 60 000 euron suuruisiin hankintoihin. Kynnysarvo on euromäärä, jonka täyttyessä julkinen hankinta täytyy kilpailuttaa. 

Jos hankinta jää kynnysarvon alle eli kyseessä on pienhankinta, siihen ei sovelleta hankintalakia. Julkisen hankinnan voi tällöin tehdä vapaammin. Hankinnassa tulee kuitenkin noudattaa toimijan mahdollisia omia hankintasääntöjä sekä varmistaa tarjoajien tasapuolinen kohtelu ja syrjimättömyyden toteutuminen.

Kynnysarvo on euromäärä, jonka ylittyessä julkinen hankinta täytyy kilpailuttaa. Kansalliset kynnysarvot on määritelty Suomessa, ja ne ovat EU-kynnysarvoja matalammat. EU-kynnysarvot perustuvat EU:n hankintadirektiiveihin. Komissio tarkistaa kynnysarvojen euromäärän joka toinen vuosi. Viimeisin tarkistus oli vuoden 2026 alussa.

Kynnysarvot TEM:n verkkosivuilla

Hankintayksikkö on taho, joka tekee julkisia hankintoja. Niitä voivat olla esimerkiksi valtio, kunta tai kaupunki, hyvinvointialue tai edellä mainitun tahon omistama yhtiö. Hankintayksiköt on lueteltu hankintalaissa.

Sidosyksikkö eli in-house -yhtiö on hankintayksikön omistama yhtiö, jolta hankintayksikkö voi tehdä ostoja ilman kilpailutusta. Sidosyksiköitä voivat olla myös kuntayhtymät.

Hankintalaissa on asetettu rajoituksia sidosyksiköille muun muassa määräysvallan ja muille kuin omistajille suunnatun liiketoiminnan osalta. Nyt hallitus esittää, että jatkossa hankintayksikön tulisi lisäksi omistaa vähintään 10 prosenttia sidosyksiköstä, jotta hankintayksikkö voisi ostaa sidosyksiköltä palveluja kilpailuttamatta.

Markkinakartoituksessa hankinnan tekevä hankintayksikkö tiedottaa markkinoita hankintatarpeestaan sekä selvittää markkinoiden potentiaalia sekä mahdollisuuksia ja näkemyksiä hankinnan kohteen ja kilpailutuksen toteuttamisesta. Markkinakartoitus tukee hankinnan valmistelua ja tarjoaa hankinnan toteuttajalle tietoa.

Tarjouskilpailut julkisissa hankinnoissa ovat avoimia kaikille yrityksille ja yhteisöille. 

Hankintayksikkö voi asettaa tarjouspyynnössä vähimmäisvaatimuksia tulevalle sopimuskumppanilleen. Hankintayksikön tulee samalla varmistaa suhteellisuus sekä tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja syrjimättömyyden edellytysten toteutuminen.

Valtiovarainministeriön arvion mukaan julkisia hankintoja tehdään Suomessa noin 38 miljardilla eurolla vuodessa.

Julkisia hankintoja tehdään noin 38 miljardilla eurolla vuodessa, mutta kilpailu julkisissa hankinnoissa on verrattain vähäistä. Muutoksella tavoitellaan säästöjä ja tehokkuutta julkisiin hankintoihin sekä julkisten hankintojen parempaa laatua. Muutoksella parannetaan yritysten mahdollisuuksia osallistua julkisiin tarjouskilpailuihin, mikä lisäisi tarjousten määrää ja kilpailua sekä markkinoiden toimivuutta.

• Kilpailu olisi lähtökohtaisesti uusittava, jos EU-kynnysarvon ylittävässä kilpailutuksessa avoimessa menettelyssä on saatu vain yksi tarjous.
• Markkinakartoituksen tekemiseen kannustettaisiin, jotta yrityksillä olisi paremmat mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuihin ja hankintayksiköt saisivat hyödyllistä tietoa tarjouskilpailun valmistelua varten.
• Hankinta olisi pääsääntöisesti jaettava osiin, jotta pienemmillä yrityksillä olisi enemmän mahdollisuuksia osallistua kilpailuihin.

Hyödyt lisääntyneestä kilpailusta eivät synny heti. Uudistus tuottaisi muutoskustannuksia lyhyellä aikavälillä, mutta arvioiden mukaan pidemmällä aikavälillä kilpailusta syntyisi hyötyjä.

Sidosyksiköitä koskevat muutokset aiheuttaisivat arvioiden mukaan kertaluonteisia muutoskustannuksia, jotka koostuisivat muun muassa aiemman sopimuksen päättämisestä, uuden sopimuksen tekemiseen liittyvistä toimenpiteistä sekä palvelun tai tuotteen käyttöönottoon liittyvistä kustannuksista.

Hankintojen suunnitteluun ehdotettavat muutokset aiheuttaisivat puolestaan muun muassa hallinnollisia kustannuksia hankintayksiköille.

Vastapainoksi uudistus toisi keskipitkällä aikavälillä toimivan kilpailun ja markkinoiden lisääntyvän hyödyntämisen kautta kustannussäästöjä valtiontalouteen sekä laajempia hyötyjä kansantaloudelle ja veronmaksajille. 

Ennen hankintaa tehtävä markkinakartoitus tukee kilpailuttajaa hankinnan valmistelussa. Se voi myös antaa kilpailutukseen osallistuville ennakkotietoa hankinnan suunnittelusta ja hankintayksikön tarpeista, kuten hankinnan kohteesta, sopimusehdoista tai kilpailuttamisen tavasta. 

Markkinakartoitus antaa myös yrityksille mahdollisuuden tarjota hankintayksiköille tietoa ja osaamistaan esimerkiksi hankinnan toteuttamistavasta ja mahdollisuuksista. Markkinakartoitus voi auttaa tekemään parempia hankintoja ja lisää kilpailua, koska hankinnan suunnittelussa voidaan ottaa paremmin huomioon markkinoiden tarjonta ja osaaminen.

Markkinakartoitukseen kannustettaisiin, mutta se ei olisi jatkossakaan pakollinen. Jos markkinakartoitus on tehty, kilpailutusta ei tarvitsisi uusia, vaikka tarjouksia olisi tullut vain yksi. Lisäksi markkinakartoituksella voisi välttää valituksen hankinnan jakamatta jättämisestä. Yli 10 miljoonan euron hankinnoissa on lisäksi tehtävä tuotantotapa-analyysi. 
 

Hankintamenettely tulisi jatkossa keskeyttää, jos avoimessa EU-kynnysarvot ylittävässä tarjouskilpailussa on saatu vain yksi tarjous. Jos hankintayksikkö haluaisi edelleen ostaa tarvitsemansa tavaran tai palvelun ulkopuolelta, tulisi järjestää uusi tarjouskilpailu. Tarjouskilpailu pitäisi uusia vain kerran.

Jos markkinakartoitus olisi tehty tai hankinta olisi jaettu osiin, tarjouskilpailua ei tarvitsisi keskeyttää, vaikka tarjouksia olisi vain yksi.

Jatkossa tarjouskilpailu pitäisi keskeyttää, jos tarjouksia olisi vain yksi. Kilpailua ei kuitenkaan tarvitsisi uusia useammin kuin kerran. Jos markkinakartoitus on tehty, tarjouskilpailua ei tarvitsisi keskeyttää, vaikka tarjouksia olisi vain yksi.

Hankinnan jakaminen osiin helpottaisi erityisesti pienempien yritysten osallistumista kilpailutuksiin. Uudistuksen tavoitteena on lisätä pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia päästä mukaan julkisiin hankintoihin.

Tietyissä poikkeustilanteissa hankintaa ei kuitenkaan tarvitsisi jakaa osiin.

Muutoksilla tavoitellaan lisää kilpailua ja markkinoiden hyödyntämistä. Ne edellyttävät julkisen sektorin organisaatioilta toimintatapojen muutoksia ja osaamistason kasvattamista.

Vastuu hankintojen kehittämisestä ja hankintaosaamisen kasvattamisesta on ensisijaisesti hankintayksiköillä. Hankintaosaamista ja hankintojen kehittämistä edistetään kuitenkin myös valtion puolesta eri tavoin. Työ- ja elinkeinoministeriö rahoittaa sekä hankintayksiköille että tarjoajille suunnattua juridista hankintaneuvontaa. Vuodelle 2026 neuvonnan määrärahaa on nostettu 700 000 euron tasolle (400 000 euroa vuonna 2024).  Hankintaosaamista kehitetään myös Hankinta-Suomi toimenpideohjelman puitteissa.

Sääntelyä sidosyksiköistä tiukennetaan kilpailun lisäämiseksi ja toimivien markkinoiden varmistamiseksi. Hankintayksikön tulisi omistaa vähintään 10 prosenttia Oy-muotoisesta sidosyksiköstä.

Tiettyjä terveyspalveluihin liittyviä sidosyksiköiden kanssa tehtyjä sopimuksia voitaisiin hyödyntää pidempään. 

Sidosyksiköiden omistusvaatimuksessa olisi muutamia poikkeuksia Kymmenen prosentin omistusvaatimus ei koskisi pieniä, lakisääteistä tehtävää hoitavia sidosyksiköitä, kuten kirjastoja, eikä vesihuoltolaitoksia. Jätehuoltoa koskeva poikkeus on tarkoitus säätää osana valmistelussa olevaa jätelain uudistusta.

Hankintalain sidosyksikkösäätelystä poikkeaminen olisi jatkossa mahdollista, jos tietyn alan erityislaissa säädetään poikkeamisesta.

Kyllä. Sidosyksiköillä on ollut markkinoilla suojattu asema. Ne tuottavat palveluita julkiselle puolelle ilman kilpailupainetta ja yrittäjäriskiä, mutta samalla ne voivat myydä palveluita myös yksityisille markkinoille vähäisissä määrin.

Julkisomisteisten sidosyksiköiden eli in-house -yhtiöiden käyttö on viime vuosina yleistynyt kunnissa ja hyvinvointialueella. In-house -yhtiöt ovat parhaimmillaan joustava ja tehokas osa julkishallintoa. Ne ovat kuitenkin saattaneet muodostua ongelmaksi tilanteissa, joissa tällainen julkisen sektorin toimija kilpailee samoilla markkinoilla yrittäjäriskillä toimivien yritysten kanssa. Sidosyksiköiden laaja käyttö voi myös haitata markkinan syntymistä.

Muutosten tavoitteena on parantaa julkisen sektorin tehokkuutta, alueellista elinvoimaa sekä yrittämisen edellytyksiä.

Kyllä voitaisiin, tietyin ehdoin. Sidosyksikön käyttäminen olisi yhä mahdollista, kun vaatimukset omistuksesta, määräysvallasta sekä sidosyksikön ulosmyynnistä täyttyvät.

Hankintayksiköiden tarpeiden täyttämiseen olisi jatkossakin monenlaisia vaihtoehtoja. Tarjouskilpailujen lisäksi hankintoja voisi edelleen tehdä sidosyksiköiltä tietyin ehdoin. 

Kunnat ja hyvinvointialueet voivat myös tehdä yhteishankintoja ja muodostaa hankintarenkaita. Niissä useampi julkinen toimija hyödyntää samaa kilpailutusta ja hankintaa.

Sidosyksikköjä koskevaan sääntelyyn sisältyisi tiettyjä poikkeuksia.

• Terveyspalveluissa sidosyksiköiden kanssa tehtyjä sopimuksia voitaisiin hyödyntää pidempään.
• Sidosyksiköiden omistusvaatimuksessa olisi muutamia poikkeuksia. Omistusvaatimus ei koskisi pieniä, lakisääteistä tehtävää hoitavia sidosyksiköitä, kuten kirjastoja, eikä vesihuoltolaitoksia. Jätehuoltoa koskeva poikkeus on tarkoitus säätää osana valmistelussa olevaa jätelain uudistusta.

Kunnat ja hyvinvointialueet voisivat joutua päivittämään osaa toimintatavoistaan. Tästä voi aiheutua kustannuksia erityisesti alkuvaiheessa, mutta säästöt syntyvät pidemmällä aikavälillä. Kunnilla on jatkossakin erilaisia vaihtoehtoja tarvitsemiensa tavaroiden ja palvelujen hankkimiseen.

Muutokset parantavat pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuihin. Lisäksi markkinoiden toimivuus hyödyttää niitä kokonaisuudessaan.

Lakiehdotuksella ei muutettaisi sidosyksiköiden ulosmyyntirajoja.

Jos sidosyksikkö ei täytä omistusta koskevaa vaatimusta, muutoksella voisi olla vaikutuksia aikaisemmin tehtyihin sopimuksiin ja hankintayksiköiden mahdollisuuteen hyödyntää niitä. Uudistuksen porrastettu voimaantulo mahdollistaisi sidosyksikön kanssa tehdyn sopimuksen hyödyntämisen pidempään.

Kyberturvallisuus varmistettaisiin esityksen riittävän pitkillä siirtymäajoilla. Kriittisten sopimusten voimassaoloa olisi mahdollista jatkaa yleisen siirtymäkauden jälkeen. Lisäksi hankintayksiköt tarvitsevat riittävää osaamista ja ymmärrystä sekä hankinnan kohteesta ettäitse kilpailuttamisesta.

Pääsääntöisesti sidosyksiköiden tuottamia kyberturvapalveluja on saatavilla markkinoilta jo nykytilassa. Esimerkiksi yhteishankintoja voitaisiin jatkossakin hyödyntää palveluiden hankkimiseksi.

Hankintalain perusteluihin selvennettäisiin, että sidosyksikkö voisi tehdä hankintoja omistajansa toiselta sidosyksiköltä vain, jos kyse on yhden hankintayksikön määräysvallassa olevista sidosyksiköistä. Direktiivin ja oikeuskäytännön tulkinnan mukaan tällaiset sisaryhtiöiden väliset suorahankinnat eivät ole mahdollisia, jos sidosyksiköillä on useampi omistaja.

EU-tuomioistuin antoi 15.1.2026 ratkaisun, joka muuttaa vakiintunutta tulkintaa sidosyksiköiden ulosmyynnistä. Sidosyksiköiden ulosmyyntirajassa laskettaisiin jatkossa yhteen sidosyksikön oma ulosmyynti sekä sen konserniin kuuluvien yhtiöiden ulosmyynti.

Aiemmin Suomessa on tulkittu, että markkinaehtoinen toiminta voidaan eriyttää erilliseen tytäryhtiöön, jolloin se ei vaikuta emoyhtiön sidosyksikköasemaan. Uusi tuomio kieltää tämän järjestelyn.

Ratkaisun soveltaminen alkaa välittömästi, eikä siihen sisälly siirtymäaikaa. Ratkaisu on jo katkaissut sidosyksikköaseman osalta kuntien jätelaitoksista. Ratkaisun vaikutuksia tarkastellaan ympäristöministeriössä osana jätelain uudistusta.

Muutokset tulisivat voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun eduskunta on käsitellyt esityksen. Hankintalain uudistuksille on hallituksen esityksessä määritetty porrastettu siirtymäaika niin hankintojen valmisteluun kuin uusien sopimusten ja omistusrajan noudattamiseen. Pääosin muutosten on tarkoitus tulla voimaan kesällä 2027.

Koska kilpailuttaminen ja uusien sopimusten tekeminen vie aikaa, omistusta koskevaan vaatimukseen tulisi joustoa. Näin voitaisiin turvata palveluiden jatkuvuus.

• Uusia sopimuksia voidaan tehdä rajoitetun ajan vanhoilla ehdoilla, mutta ne voivat olla voimassa vain lyhyen määräajan kerrallaan.
• Vähimmäisomistusvaatimus: pääsääntöinen 10 prosentin omistusvaatimus tulee voimaan siirtymäajan jälkeen. Tämän jälkeen hankintayksiköiden on joko kasvatettava omistusosuuttaan, luovuttava yhtiön käytöstä tai kilpailutettava hankinnat markkinoilla. Hankintayksikkö voi tuottaa palvelun omana tuotantona.
• Terveys- ja ICT-palveluiden erityisaikataulu: terveydenhuollon välittömiin palveluihin ja kriittisiin tietojärjestelmiin sovellettaisiin pidempää siirtymäaikaa.
• Kriittisten sopimusten turvaaminen: jos sopimuksen katkaiseminen aiheuttaisi kohtuuttomia riskejä tai seurauksia (esim. potilasturvallisuus), olemassa olevia sopimuksia voitaisiin hyödyntää pidempään. Tämä edellyttää ilmoitusta Valtiokonttorille.
• Pysyvät poikkeukset: omistusvaatimus ei koskisi pieniä, lakisääteistä tehtävää hoitavia sidosyksiköitä, kuten kirjastoja, eikä vesihuoltolaitoksia tai jätehuoltoa.

Oikeuskanslerin viraston tehtävä on tarkastaa etukäteen valtioneuvostolle ja presidentille esiteltävät esitykset ja muut asiakirjat. Oikeuskansleri esitti lakiehdotukseen kuntien itsehallintoa koskevia tarkennuksia, joiden huolellinen toteuttaminen vaati lisäaikaa. Oikeuskansleri teki siis työtään esityksen laadun varmistamiseksi.

Oikeuskanslerin huomioiden perusteella ministeriö teki muutoksia luonnokseen. Sidosyksiköiden omistusta koskevan muutosehdotuksen suhdetta perustuslakiin, erityisesti kunnalliseen itsehallintoon, täydennettiin. Lisäksi täydennettiin säätämisjärjestysjaksoa ja tuotiin esille hallituksen kanta perustuslakivaliokunnan lausunnon tarkoituksenmukaisuudesta.

Muutoksen ei arvioida uhkaavan kuntien itsehallintoa, vaan se asettaa ainoastaan reunaehtoja sidosyksikköyhtiöiden käytölle. Esityksellä arvioidaan olevan erilaisia vaikutuksia kuntien koon mukaan.

Hankintalakiin sisällytettäisiin mahdollisuus sopimusjoustoille tilanteissa, joissa voisi muodostua kohtuuttomia tilanteita. Lisäksi muutosten siirtymäajat antaisivat aikaa toiminnan sopeuttamiseen, omistusosuuksien kasvattamiseen ja kilpailutusten valmistamiseen.

Lain voimaantulon jälkeen sidosyksiköiden kanssa tehtyjä sopimuksia voitaisiin yhä hyödyntää ja sidosyksiköiden kanssa voitaisiin tehdä uusia vuoden mittaisia sopimuksia. Lisäksi terveyspalveluja tuottavien sidosyksiköiden sopimuksia voitaisiin hyödyntää vielä pidempään.

Jos sopimuksen ennenaikaisesta päättämisestä aiheutuisi hankintayksiköille kohtuuttomia seurauksia tai sopimuksen irtisanomiseen liittyisi merkittäviä taloudellisia tai muita riskejä, hankintayksikkö voisi hyödyntää olemassa olevia sidosyksikkönsä kanssa tekemiään sopimuksia 30.6.2030 saakka.

Koska monet pienet kunnat hoitavat vesi- ja jätehuollon yhteisissä yhtiöissä pienillä omistusosuuksilla, nämä on suojattu poikkeussääntelyllä. Kymmenen prosentin omistusvaatimus ei koskisi vesihuoltolaitoksia ja jätehuoltoa.

Kyseessä oli luonnoksen valmisteluvaiheen inhimillinen virhe. Asia korjattiin välittömästi, kun se tuli ilmi.