Hur optimera EU:s energi- och klimatåtgärder?

Klimatpolitik baserar sig på minskning av växthusgasutsläpp. Centrala verktyg i Europeiska unionens klimatpolitik är utsläppshandeln, skyldigheterna i ansvarsfördelningssektorn samt främjandet av förnybar energi och energieffektivitet. I helheten ingår också en förändrad markanvändning och skogarna som kolsänkor, för vilka det finns egna bestämmelser. Men är EU:s metodarsenal konsekvent och optimal i ekonomiskt hänseende?

Precis som mycket annat utformas riktlinjerna för EU:s energi- och klimatpolitik i ett korsdrag av politiska strävanden samt ekonomiska och juridiska aspekter. Syftet med denna kolumn är inte att hitta någon idealisk politikpalett (för det skulle det behövas mycket djupgående forskning), utan främst att identifiera tillvägagångssätt som är vettiga ur ett ekonomiskt perspektiv.

Marknaden är i regel det mest effektiva sättet att ordna ekonomisk verksamhet. EU:s utsläppshandel täcker cirka 45 procent av unionens växthusgasutsläpp och baserar sig på utsläppsrätter som kan säljas och köpas på marknaden. Trots det är också utsläppshandeln förknippad med drag som begränsar optimering. Det förekommer skillnader mellan olika branscher inte bara på grund av begränsningar i själva systemet, utan i synnerhet på grund av antalet utsläppsrätter som delas ut gratis (baserat på risk för koldioxidläckage). Betraktat över tid försvårar även marknadsstabilitetsreserven o.d. i princip optimeringen.

Inom ansvarsfördelningssektorn, som omfattar de branscher som står utanför utsläppshandeln, framträder de olika stora målen ännu tydligare: för varje medlemsstat har det ställts upp bindande utsläppsminskningsmål, som bestäms framför allt utifrån relativ BNP per capita. Denna ”solidaritet” bygger på att de rikare medlemsländerna bär en större del av bördan. Det mest kostnadseffektiva sättet är det dock inte.

Till 2030 ska utsläppen på EU-nivå minskas med minst 40 procent jämfört med 1990 års nivå. Målet är uppdelat så att utsläppshandelssektorn ska minska sina utsläpp med 43 procent från 1990 års nivå och ansvarsfördelningssektorn med 30 procent från 2005 års nivå. Vid fördelningen av det senare har Finland fått sig tilldelat ett av de högsta, ett mål på 39 procent.

Suboptimering inom energipolitiken...

Förhandlingarna mellan EU-institutionerna för att precisera de energipolitiska målen fram till 2030 är just nu i den allra intensivaste fasen av trepartsförhandlingarna mellan kommissionen, rådet och parlamentet. Bakom detta ligger EU:s 20-20-20 mål: avsikten är att till decennieskiftet förbättra energieffektiviteten med 20 procent och att öka andelen förnybar energi till 20 procent av slutförbrukningen. Det senare målet har också fördelats mellan medlemsstaterna: det mål som satts upp för Finland är 38 procent.

Vid uppställandet av målen för 2030 har man klokt utgått från att utsläppsmålet är det som ska prioriteras. På EU-nivå ställs det också upp ett mål för förnybar energi (minst 27 %) och ett mål för utvecklingen av energieffektiviteten (minst 30 %). I takt med att beredningen av rättsakter framskrider har det dock i synnerhet i Europaparlamentet märkts av en press på att ställa högre och mer bindande mål (35 % för båda) och att dela upp målet för förnybar energi mellan medlemsstaterna. Bland annat Finland förhåller sig kritiskt till detta, varför det?

Svaret baserar sig framför allt på synen att målet för minskning av utsläppen är det primära och på hänsyn till de ekonomiska realiteterna. Det är väsentligare att minska utsläppen än att reglera de metoder som används. Europa har inte heller råd att minska sina utsläpp till vilket pris som helst. Kostnadseffektivitet och konkurrenskraft måste beaktas vid valet av metoder. Medlemsstaterna bör få välja de bästa metoderna för att minska sina utsläpp.

Det är mycket viktigt att observera att energieffektivitet (i traditionell mening) och förnybar energi är centrala, men inte på något sätt de enda sätten för att minska utsläppen. Jag menar inte endast valet av energikälla, såsom användning av kärnenergi, som omfattas av medlemsstaternas nationella prövningsrätt och befogenhet. Viktiga metoder är markanvändning och kolsänkor (LULUCF), livsmedelsproduktionen, avskiljning och återanvändning av koldioxid (CCU), transportlösningar, digitalisering för att minska energiförbrukningen, cirkulär ekonomi, avfallshantering osv. Listan kan göras lång. Det är fråga om en typisk förändring av beteende och tillvägagångssätt, som i många fall kan stödjas med ny teknik.

Fallet stenkol

Finlands regering har beslutat att slopa användningen av stenkol 2029, och lagstiftning om detta bereds vid arbets- och näringsministeriet. Även vissa andra stater har beslutat att förbjuda användning av stenkol under 2020- eller 2030-talet. Hur passar detta in i optimering ur ekonomiskt hänseende?

I princip är ett förbud mot stenkol inte optimalt med tanke på användning av befintlig kapacitet, och ett förbud minskar inte automatiskt utsläppen på EU-nivå. Förbudet av sten- och brunkol motiveras med exemplets makt samt strävan att slopa de fossila bränslen som ger upphov till mest koldioxidutsläpp. Om förbudet planeras tillräckligt långt på förhand möjliggör det en kontrollerad övergång till produktionskapacitet med mindre koldioxidutsläpp, och i bästa fall kan det främja utvecklingen av ny teknik, såsom säsongslagring av geotermisk energi och värme. I Finland, ett land där behovet av uppvärmning är stort, har stenkolen haft störst betydelse i städer som har fjärrvärmesystem baserade på kraftvärmeproduktion.

De ekonomiska argumenten får allt större betydelse

Världen är tills vidare långt ifrån en sådan utveckling som leder till att den globala uppvärmningen hålls under två grader. Därför ökar hela tiden trycket på att omvärdera bland annat EU:s mål för utsläppsminskning och metoder för att minska utsläppen.

Att kravet på minskning av utsläpp förr eller senare kommer att skärpas understryker ytterligare behovet av att hitta mer kostnadseffektiva metoder. Satsningar på kolsnål energiteknik och minskning av kostnaderna för sådan teknik har en central roll.

Europeiska kommissionen ämnar lämna ett förslag till långsiktig strategi för utveckling mot låga utsläpp i november. Nästa år, när nya ledamöter av Europaparlamentet ska väljas och nya kommissionärer utses, är även i övrigt en viktig tidpunkt för planering av långsiktigare åtgärder. Finlands EU-ordförandeskap hösten 2019 infaller alltså vid en mycket intressant tidpunkt.

Riku Huttunen, överdirektör för energiavdelningen vid arbets- och näringsministeriet