Kaivoslain uudistuksen vaikutusten arviointi (VN Tutkiva)

Tavoitteet ja tuotokset

Hankkeen tavoitteena on laatia arviointitutkimus kaivoslain uudistuksen vaikutuksista eduskunnan vastauksen EV 295/2022 vp ja hallituksen esityksen HE 126/2022 vp mukaisesti. Huomiotavia näkökulmia ovat sääntelyn toimivuus, ympäristönsuojelun tason parantaminen, kaivosten toimintaedellytykset sekä paikallinen hyväksyttävyys ja vaikuttamismahdollisuudet. Lisäksi arvioinnin yhteydessä tarkastellaan kaivosalaa koskevien muiden lainsäädäntöhankkeiden yhteisvaikutuksia. Tutkimuksen havaintojen perusteella esitetään kehittämisehdotuksia lainsäädäntöön.

Arviointitehtävä jakautuu kolmeen toisiaan tukevaan osatehtävään, joiden alle tarkemmat tutkimuskysymykset jäsentyvät:
- uudistuksen vaikutukset,
- lainsäädännönnölliset muutokset ja
- johtopäätökset ja kehittämissuositukset.

Hankkeessa tuotetaan loppuraportti, joka julkaistaan Valtioneuvoston tutkimustoiminnan julkaisusarjassa.

Lähtökohdat

Kaivostoimintaa ohjaavaa lainsäädäntöä on muutettu eri tavoin viime vuosina. Viimeisin merkittävä kaivoslain muutos astui voimaan 1.6.2023, jonka myötä paikallisten vaikutusmahdollisuuksia, elinkeinotoiminnan näkymiä ja ympäristöllisten seikkojen huomioon ottamista pyrittiin vahvistamaan. Uudistuksen taustalla oli poliittinen muutospaine, joka konkretisoitui vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeen hallitusohjelmaan tehtyinä kirjauksina kaivoslain muutostarpeista.

Kaivoslain uudistuksessa näkyvät erityisesti ympäristönsuojelun tehostamisen ja paikallisten vaikuttamismahdollisuuksien parantamisen tavoitteet – jotka voidaan nähdä laajemmin vastauksina kaivosalan hyväksyttävyyshaasteisiin. Taustalla on pidempi historia, jossa kaivostoiminnan rooli kansantaloudessa on muuttunut ja siihen kohdistuvat ympäristö- ja vastuullisuusvaatimukset ovat kiristyneet. Historiallisena käännekohtana on ollut Talvivaaran tapaus 2010-luvulla. Talvivaaran kohtaamien ongelmien myötä hankkeesta tuli kansallinen kaivosteollisuuden konfliktisymboli, joka nosti esiin kysymyksiä kaivosteollisuuden oikeutuksesta, sosiaalisesta toimiluvasta ja hankkeen vaikutuksista koko alan maineeseen.

Kaivoslainsäädännön muutospaineet kytkeytyvät kaivostoiminnan ajankohtaiseen ja muuttuvaan rooliin osana kansainvälistä geopolitiikkaa ja puhtaan siirtymän materiaalitaloutta. Tarve raaka-aineille sekä niiden tuotantoon liittyville ympäristö-, prosessointi-, ja kierrätysratkaisuille kasvaa, mikä voidaan nähdä myös kasvun mahdollisuutena Suomelle. Kansainvälisten investointipäätösten taustalla vaikuttavat mm. vakaa toimintaympäristö ja sääntely, lupaprosessien ennakoitavuus ja käsittelyajat sekä taloudelliset aspektit, kuten päätösmaksut, malminetsintäkorvaukset ja verotus yhdessä muiden säännöllisten kulujen kanssa.

Kaivoslain uudistus 505/2023 merkitsi huomattavia muutoksia sääntelyjärjestelmään koskien kaivostoiminnan eri vaiheita ja esimerkiksi kaavoituksen rooliin kaivostoiminnan edellytyksenä. Muutoksilla on ollut merkittäviä ja toisistaan poikkeavia vaikutuksia kaikkien kaivostoiminnan intressitahojen toimintaympäristöön. Muutoksia on tapahtunut toisaalta myös EU-oikeuden kehityksen kautta, ja monia muutoksia on edelleen vireillä.

Valtiolla on kaivostoiminnan hallinnassa kaksinaisrooli: samaan aikaan kun kaivostoiminnan ympäristöllisiä ja sosiaalisia vaikutuksia pyritään sääntelemään lainsäädännöllä, kaivostoiminnan kehittymiselle pyritään luomaan suotuisat edellytykset ja toimintaympäristö. Haasteena on saavuttaa tasapaino näiden tavoitteiden välillä. Kansalaiset ja eri intressiryhmät seuraavat tarkasti kaivostoiminnan sääntelyä, sillä lainsäädäntö on merkittävä väline hallita sen ympäristöllisiä ja sosiaalisia vaikutuksia. Mikäli kansalaiset kokevat, että lainsäädäntö ei pysty osaltaan turvaamaan vastuullista kaivostoimintaa, se vaikuttaa kielteisesti kaivostoiminnan hyväksyttävyyteen. Luottamuksen lainsäädäntöön ja sen kautta toteutuvaan kaivostoiminnan sääntelyyn on todettu ennustavan suoraan kansalaisten hyväksyntää kaivostoimintaa kohtaan.