Statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet
Undersökning: Koldioxidtullar kan minska koldioxidläckaget men är en långsam och osäker process som belastar handelsförbindelserna

De av EU planerade koldioxidtullarna kan minska koldioxidläckaget men har vid en närmare granskning visat sig vara problematiska i många avseenden. Enligt en undersökning som publicerades den 29 oktober kommer EU:s projekt för koldioxidtullar att stöta på utmaningar under de kommande åren.

Det är sannolikt att processen för att genomföra tullarna kommer att ske stegvis och att den på många sätt kan belasta EU:s internationella förbindelser. EU borde därför genomföra mekanismen för koldioxidtullar så att den inte orsakar en risk för handelskrig utan stärker det internationella multilaterala samarbetet mot klimatförändringen.

Det är inte lätt att åstadkomma minskade utsläpp utan kostsamma investeringar i renare produktionsprocesser. Samtidigt kan det ge upphov till en tvivelaktig konkurrensfördel för mer förorenande tillverkning, och produktionen kan förflyttas till länder som inte tillämpar lika strikta regler för att bromsa klimatförändringen som andra. Det leder till ett så kallat koldioxidläckage. Som en metod för att förhindra koldioxidläckage överväger EU nu koldioxidtullar. Systemet för koldioxidtullar går ut på att de koldioxidutsläpp som orsakas vid tillverkningen av en produkt tas i beaktande och en tullavgift betalas för dem vid EU:s yttre gräns. Diskussionen om koldioxidtullar har gått het även i samband med kommissionens program för grön utveckling (Green Deal) och återhämtningspaketet för coronakrisen.

I ett gemensamt projekt, ”Carbon Border Adjustment Mechanisms and Their Economic Impact on Finland and the EU”, mellan forskare vid Näringslivets forskningsinstitut, Finlands miljöcentral, Helsingfors universitet och MIT (Massachusetts Institute of Technology) har man utrett de utmaningar som bör lösas innan man kan införa ett fungerande system för koldioxidtullar.

I forskningsrapporten skildras olika alternativ för att genomföra koldioxidtullarna och analyseras hur tullar av motsvarande storlek har påverkat handeln och värdekedjorna samt hur de nya koldioxidtullarna skulle påverka produktionen i EU. Enligt Tero Kuusi, forskningsdirektör vid Etla som leder projektet, förefaller koldioxidläckage redan ha skett, och Kuusi själv anser att koldioxidtullarna är motiverade för att produktionen och koldioxidutsläppen inte ska strömma ut ur EU.

”Enligt mig är den optimala lösningen att fastställa priset på koldioxid på världsmarknaden och sälja utsläppsrättigheterna globalt. Men så länge så inte är fallet måste vi överväga andra lösningar. Koldioxidtullarna är dock förknippade med såväl tekniska, juridiska, politiska som ekonomiska utmaningar”, konstaterar Kuusi.

Ett första försök med cement

Det rimligaste tillvägagångssättet är att testa koldioxidtullarna på en begränsad mängd utsläppsintensiva importvaror som är lätta att administrera och tillverka.

Kuusi menar att EU kunde börja med en enkel och begränsad modell för koldioxidtullar i form av till exempel tullar på cement. Cement är till sin produktionsprocess en relativt enkel produkt, men dess tillverkning hör till de största källorna för koldioxidutsläpp; andelen av de globala koldioxidutsläppen uppgår till 5–8 procent.

”Problemet är att de ekonomiska och miljömässiga effekterna av en så snäv tariff sannolikt är relativt små. Därför kunde den kanske snarare betraktas som en signal om EU:s beslutsamhet än som en verklig lösning på klimatförändringen och koldioxidläckaget”, resonerar Kuusi.

Undersökningen visar att ju mer komplicerade produkterna är till produktionssätt och produktionsskeden, desto svårare är det att genomföra tullarna. Till exempel är stål en betydligt viktigare produkt än cement med tanke på världshandeln, och dess produktionssätt och utsläpp varierar stort. Om koldioxidtullarna gällde stål skulle de initialt gynna den europeiska stålproduktionen, men då man granskar produktionskedjan på lång sikt skulle de vara till nackdel även inom EU. Till exempel skulle mekaniska verkstäder i Finland tvingas köpa antingen dyrare stål som tillverkats i EU eller stål som importerats utanför EU till ett högre pris på grund av de nya tullarna. Om koldioxidtullarna däremot inte alls gällde maskiner skulle de maskiner som importeras utifrån få en klar konkurrensfördel jämfört med de maskiner som tillverkas i Finland. För att rätta till en sådan snedvridning borde även maskinerna inkluderas i systemet för koldioxidtullar.

”Nackdelarna skulle alltså gälla inte bara de mekaniska verkstadsföretagen i Finland utan hela den europeiska maskinproduktionen. Indirekt skulle koldioxidtullarna eventuellt påverka även klimatet negativt. Det är fråga om ett ytterst komplext fenomen och systemet borde vara så omfattande att det inte snedvrider konkurrensen”, konstaterar Tero Kuusi.

Ökade spänningar förutspås inom den internationella handeln

Om EU inför ambitiösa koldioxidtullar – antingen direkt eller stegvis – förutspår forskarna att det leder till en hel del svårigheter i de internationella handelsförbindelserna. Enligt Kai Kokko, professor i miljörätt vid Helsingfors universitet, bör tullarna konstrueras så rättvist och effektivt som möjligt för att undvika onödiga störningar i värdekedjorna i produktionen – och motstridigheter med världshandelsorganisationen WTO:s regelverk.

Enligt forskningsresultaten skulle de av EU planerade tarifferna, om de genomförs ambitiöst, drabba i synnerhet Kina. Det finns också farhågor om att Kina tar till motåtgärder som omintetgör de ekonomiska fördelarna med tarifferna. Därför uppmanar forskarna till försiktighet i synnerhet om man överväger att införa koldioxidtullarna som en eventuell källa för egna medel i EU. Om tullarna används för att samla in medel i stället för att förhindra koldioxidläckage stärker det åtminstone inte åtgärdernas förenlighet med WTO:s regelverk och kan eventuellt ytterligare öka spänningarna inom den internationella handeln.

Koldioxidtullarna kan även separera den asiatiska och europeiska marknaden från varandra, så att man i framtiden bedriver mer handel inom regionerna än över tullgränserna. Då går en del av effektivitetsfördelarna med den internationella arbetsfördelningen förlorade.

Koldioxidtullarna kan genomföras till exempel inom de gränser som WTO fastställer, men det medför dock egna utmaningar, menar Sampo Soimakallio, gruppchef vid Finlands miljöcentral som medverkar i projektet.

”Det är möjligt att genomföra tullarna så att de inte strider mot WTO:s regler om de dimensioneras så att de motsvarar den prisskillnad som utsläppen orsakar. Det kräver dock tillförlitlig information om både utsläppen och deras prissättning i olika länder, och det är inte så lätt att få fram sådan information.”

Den aktuella diskussionen i EU kan även fungera som ett slags avstamp för att ge frågan mer uppmärksamhet och få de övriga parterna att slå sig ned vid förhandlingsbordet.

Mer information:

Ekonomiska frågor: Forskningsdirektör Tero Kuusi, ETLA, tfn 041 444 8144, [email protected]
Juridiska frågor: Professor Kai Kokko, Helsingfors universitet, tfn 050 448 7060, [email protected]
Miljövetenskaplig frågor: Sampo Soimakallio, Finlands miljöcentral, tfn 02 95 251 803, [email protected]

Styrgruppens ordförande: Pasi-Heikki Vaaranmaa, Utrikesministeriet, tfn 050 325 3253, [email protected]

Inom statsrådets gemensamma utrednings- och forskningsverksamhet (VN TEAS) tar man fram information till stöd för beslutsfattandet, den kunskapsbaserade ledningen och verksamheten. Utrednings- och forskningsverksamheten styrs av en utrednings- och forskningsplan som statsrådet årligen fastställer. De som producerar informationen ansvarar för innehållet i rapporterna i publikationsserien för utrednings- och forskningsverksamheten. Innehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt.