Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta
Tutkimus: Hiilitullit voivat hillitä hiilivuotoa, mutta niiden toteuttaminen on hidas, epävarma ja kauppasuhteita rasittava prosessi

EU:n kaavailemat hiilitullit voivat hillitä hiilivuotoa, mutta osoittautuvat tarkemmassa tarkastelussa monella tapaa ongelmallisiksi. 29. lokakuuta julkaistun tutkimuksen mukaan EU:n ajama hiilitullihanke kohtaakin haasteita tulevina vuosina.

On todennäköistä, että prosessi tullien toteuttamiseksi on asteittainen ja saattaa rasittaa monin tavoin EU:n kansainvälisiä suhteita. EU:n tulisikin toteuttaa hiilitullimekanismi niin, että se ei aiheuttaisi kauppasodan riskiä ja olisi omiaan vahvistamaan monenkeskistä ilmastonmuutoksen vastaista kansainvälistä yhteistyötä.

Päästöjen vähentäminen ei helposti synny ilman rahaa vaativia panostuksia puhtaampiin tuotantoprosesseihin. Samalla saastuttavampi valmistus voi saada kyseenalaista kilpailuetua ja tuotantoa voi siirtyä maihin, joissa ilmastonmuutoksen hillintää koskeva sääntely on väljempää. Tuloksena on ns. hiilivuotoa. Yhtenä keinona hiilivuodon estämiseksi EU pohtii nyt hiilitulleja. Hiilitullijärjestelmässä huomioitaisiin tuotteen valmistuksen aiheuttamat hiilidioksidipäästöt ja niistä maksettaisiin EU:n ulkorajalla tulli­maksu. Keskustelu hiilitulleista on  noussut esiin myös komission käynnistämän vihreän kehityksen ohjelman (Green Deal) kuin koronaelvytyspaketin yhteydessä.

Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen, Suomen Ympäristökeskuksen, Helsingin Yliopiston sekä MIT:n (Massachusetts Institute of Technologyn) tutkijoiden yhteishankkeessa ”Carbon Border Adjustment Mechanisms and Their Economic Impact on Finland and the EU” on selvitetty haasteita, jotka olisi ratkaistava ennen kuin toteuttamiskelpoiseen hiilitulli­järjestelmään voitaisiin päästä.

Tutkimusraportti hahmottelee eri vaihtoehtoja hiilitullien toteuttamiseksi ja tarkastelee miten vastaavan kokoiset tullit ovat vaikuttaneet kauppaan ja arvoketjuihin, sekä miten uudet hiilitullit vaikuttaisivat tuotantoon EU:ssa. Hanketta vetävän Etlan tutkimusjohtajan Tero Kuusen mukaan hiilivuotoa vaikuttaa jo tapahtuneen, ja Kuusi itse pitää hiilitulleja perusteltuina, jotta tuotanto ja hiilidioksidipäästöt eivät valuisi EU:n ulkopuolelle.

”Pitäisin optimiratkaisuna sitä, että hiilidioksidin hinta määräytyisi maailmanmarkkinoilla ja päästö­oikeuksia myytäisiin globaalisti. Mutta niin kauan kuin tähän ei päästä, on mietittävä muita ratkaisuja. Hiilitulleihin liittyy kuitenkin niin teknisiä, oikeudellisia, poliittisia kuin taloudellisiakin haasteita”, Kuusi toteaa.

Liikkeelle voisi lähteä sementistä

Todennäköisin toteuttamistapa olisi testata hiilitullien käyttöä rajatulla määrällä tuontituotteita, jotka ovat päästöintensiivisiä, mutta helposti hallinnoitavissa ja helposti valmistettavissa.

Kuusen mukaan EU voisi aloittaa yksinkertaisella ja rajoitetulla hiilitullimallilla, kuten esimerkiksi sementtiin kohdistuvilla tulleilla. Sementti on tuotantoprosessiltaan suhteellisen yksinkertainen tuote, mutta sen valmistus on suurimpia hiilidioksidipäästöjen lähteitä, sen osuus globaaleista hiilidioksidipäästöistä on noin 5-8 prosenttia.

”Ongelma on, että tällaisen kapean tariffin taloudelliset ja ympäristövaikutukset ovat kuitenkin todennäköisesti aika pieniä. Eli toteuttaminen olisi ehkä enemmänkin vain signaali EU:n päättäväisyydestä kuin todellinen ratkaisu ilmastonmuutokseen tai hiilivuotoon”, Etlan Kuusi pohtii.

Tutkimuksen mukaan tullien toteutuksen vaikeusaste kasvaa edettäessä kohti tuotantotavoiltaan ja -vaiheiltaan monimutkaisempia tuotteita. Esimerkiksi teräs olisi maailmankaupan kannalta sementtiä selvästi merkittävämpi tuote ja sen tuotantotavoissa ja päästöissä on suuria eroja. Jos hiilitullit koskisivat terästä, hyötyisi eurooppalainen terästuotanto siitä aluksi, mutta kun tuotanto­ketjua tarkastellaan eteenpäin, kohdistuisivat haitat myös EU:n sisälle. Esimerkiksi suomalaisten konepajojen osaksi tulisi ostaa joko EU:ssa kalliimmin valmistettua terästä tai muualta tuotua terästä, jonka hintaa uusi tulli taas nostaisi. Jos hiilitulli taas ei koskisi lainkaan koneita, saisivat muualta tuodut koneet selkeän kilpailuedun Suomessa valmistettuihin verrattuna. Tällaisen vääristymän korjaamiseksi myös koneet pitäisi ottaa hiilitullijärjestelmän piiriin.

”Haittaa aiheutuisi siis paitsi suomalaisille konepajayrityksille, myös koko eurooppalaiselle konetuotannolle. Lisäksi mutkan kautta hiilitullin vaikutukset voisivat olla negatiiviset myös ilmaston kannalta. Kuvio on hyvin monimutkainen, ja järjestelmän pitäisi olla laaja, ettei se synnyttäisi vääristäviä kilpailuasetelmia”, Tero Kuusi sanoo.

Luvassa lisää jännitteitä kansainväliseen kauppaan

Jos EU ottaa käyttöön kunnianhimoiset hiilitullit - joko heti tai asteittain - edessä on tutkijoiden mukaan todennäköisesti runsaasti vaikeuksia kansainvälisissä kauppasuhteissa. Helsingin yliopiston ympäristöoikeuden professorin Kai Kokon mukaan tullit tulisikin rakentaa mahdollisimman oikeudenmukaisella ja tehokkaalla tavalla, jotta vältettäisiin tarpeettomat häiriöt tuotannon arvoketjuissa - ja ristiriidat Maailman kauppajärjestön WTO:n lainsäädännön kanssa.

Tutkimustulosten mukaan EU:n kaavailemat tariffit, jos ne toteutetaan kunnianhimoisesti, osuisivat erityisesti Kiinaan. Pelkona onkin, että Kiinan mahdolliset vastatoimet voisivat myös mitätöidä tariffien taloudelliset edut. Siksi tutkijat kehottavat asiassa varovaisuuteen, etenkin, jos hiilitulleja harkitaan mahdollisena EU:n omien varojen lähteenä. Tulojen kerääminen hiilivuotojen estämisen sijaan ei ainakaan vahvistaisi toimien yhteensopivuutta WTO:n kanssa ja voisi pahentaa entisestään kansainvälisen kaupan jännitteitä.

Hiilitullit voivat myös eriyttää Aasian ja EU:n markkinoita toisistaan, jolloin jatkossa kauppaa käytäisiin enemmän alueiden sisällä eikä tullirajan yli. Samalla häviäisi osa kansainvälisen työnjaon tuomasta tehokkuushyödystä.

Hiilitullit voisi toteuttaa esimerkiksi WTO:n asettamissa rajoissa, mutta siihen liittyy omat haasteensa, hankkeessa mukana oleva Suomen ympäristökeskuksen ryhmäpäällikkö Sampo Soimakallio kuitenkin toteaa.

”Tullit on mahdollista toteuttaa niin, etteivät ne olisi WTO:n sääntöjen vastaisia. Se tarkoittaa, että tullit pitää mitoittaa niin, että ne vastaavat päästöjen aiheuttamaa hintaeroa. Tämän toteuttaminen edellyttää kuitenkin luotettavaa tietoa sekä päästöistä että niiden hinnoittelusta eri maissa, ja tällaisen tiedon hankkiminen on haastavaa.”

Nyt EU:ssa käytävä keskustelu voi toimia myös eräänlaisena avauksena, jolla asiaan kiinnitetään huomiota ja jonka avulla muut osapuolet voitaisiin saada neuvottelupöytään.

Lisätietoja:

Taloudelliset kysymykset: Tutkimusjohtaja Tero Kuusi, ETLA, p. 041 444 8144, [email protected]
Oikeudelliset kysymykset: Professori Kai Kokko, Helsingin yliopisto, p. 050 448 7060, [email protected]
Ympäristötieteelliset kysymykset: Sampo Soimakallio, Suomen ympäristökeskus, p. 02 95 251 803, [email protected]

Ohjausryhmän puheenjohtaja: Pasi-Heikki Vaaranmaa, Ulkoministeriö, p. 050 325 3253, [email protected]

Valtioneuvoston yhteisellä selvitys- ja tutkimustoiminnalla (VN TEAS) tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toiminnan tueksi. Sen toimintaa ohjaa valtioneuvoston vuosittain vahvistama selvitys- ja tutkimussuunnitelma. Selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjassa julkaistujen raporttien sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä sisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä.